Frumvarp: alþjóðleg vernd, brottvísunartilskipunin, dvalar- og atvinnuleyfi

Hæstv. forseti. Ég mæli hér fyrir frumvarpi til laga um breytingu á lögum um útlendinga, nr. 80/2016, og lögum um atvinnuréttindi útlendinga, nr. 97/2002. Frumvarpið var upphaflega lagt fram á 149. löggjafarþingi en þá einungis til breytinga á lögum um útlendinga. Hér er einnig verið að tilgreina ákvæði laga um útlendinga varðandi útgáfu dvalarleyfa og laga um atvinnuréttindi útlendinga varðandi útgáfu tímabundinna atvinnuleyfa ásamt því að tekið hefur verið tillit til ýmissa athugasemda sem komið hafa fram, m.a. frá Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna. Við framkvæmd á nýjum lögum um útlendinga, sem tóku gildi 1. janúar 2017, hefur komið í ljós að lagfæra, endurskoða og breyta þarf einhverjum ákvæðum þeirra svo framkvæmd og meðferð mála sem undir þau falla sé skýr og gagnsæ. Markmið breytinganna er m.a. mannúðleg og skilvirk meðhöndlun umsókna um alþjóðlega vernd sem er ávallt leiðarljósið við meðferð þessara mála eins og kveðið er á um í stjórnarsáttmála ríkisstjórnarinnar.

Það er mikilvægt að standa vörð um verndarkerfið sem við höfum komið okkur upp hér á landi til að aðstoða þá sem hingað leita á flótta frá ofsóknum og lífshættu í heimalandi sínu. Við viljum gera vel við þá sem eiga rétt á aðstoð og afgreiða umsóknir hratt og örugglega svo kerfið virki mest fyrir þá sem þurfa á því að halda og með því tryggjum við betri og skjótari aðlögun og minnkum óvissu. Heildarfjöldi umsókna um alþjóðlega vernd er enn mikill og meiri en í löndunum í kringum okkur eða tæpar 900 umsóknir í fyrra. Þá hefur samsetning hópsins einnig tekið töluverðum breytingum en meiri hluti þeirra umsókna sem bárust við setningu núgildandi laga voru tilhæfulausar umsóknir frá öruggum upprunaríkjum eða um 60% umsókna en á undanförnum árum hefur árangur náðst við að stemma stigu við þeim þótt vissulega berist enn slíkar umsóknir en á hinn bóginn hefur fjölgað verulega í hópi þeirra sem leita eftir alþjóðlegri vernd á nýjan leik á Íslandi, þ.e. þeim sem eru búnir að fá vernd í öðru Evrópuríki og hafa þar af leiðandi þegar fengið þá aðstoð og þau réttindi sem standa ríkisborgurum landanna almennt til boða. Einnig hefur fjölgað í hópi þeirra sem hingað leita eftir vernd þrátt fyrir að vera með umsókn til afgreiðslu í öðru Evrópuríki. Loks hefur fjölgað talsvert í hópi þeirra sem eru að flýja lífshættulegt ástand og ofsóknir í heimalandi sínu. Það eru málin sem eiga einmitt heima í verndarkerfinu en gera stjórnsýsluna nú þyngri en eru líka meðal ástæðna þess hve margar veitingarnar voru í fyrra. Hér er um að ræða einstaklinga sem eru að koma frá lífshættulegu ástandi og ofsóknum í heimalandi sínu en þau mál taka einnig lengri tíma í kerfinu og aðilar eru lengur í þjónustu.

Um 600 einstaklingar þiggja að jafnaði þjónustu hér á landi meðan þeir bíða úrlausnar á umsókn sinni um alþjóðlega vernd eða endursendingar til annars ríkis en vegna fjöldans á stjórnsýslan erfitt með að afgreiða umsóknir með skilvirkni og mannúð innan ásættanlegs tíma, auk þess sem kostnaður við framfærslu umsækjenda um alþjóðlega vernd eykst hratt og það er brýnt að bregðast við því. Við höfum séð of mörg dæmi þess að undanförnu að einstaklingar og fjölskyldur bíði enn of lengi eftir niðurstöðu. Mikilvægt er að þeir einstaklingar sem hingað leita og eru í raunverulegri þörf fyrir alþjóðlega vernd fái umsókn sína afgreidda skjótt og örugglega svo hefja megi vinnu við árangursríka aðlögun þeirra að íslensku samfélagi. Frumvarp þetta gerir stjórnvöldum kleift að afgreiða með skilvirkni og mannúð umsóknir sem leiða almennt ekki til veitingar alþjóðlegrar verndar og draga þannig úr fjölda slíkra umsókna. Það er grundvallarforsenda að stjórnvöld hafi rými til að beina athyglinni að þeim hópi umsækjenda sem er í raunverulegri þörf fyrir vernd og verndarkerfið. Þessar breytingar myndu einnig draga úr kostnaði ríkissjóðs og bæta meðferð opinbers fjár, eins og kom svo skilmerkilega fram í athugasemdum hjá Ríkisendurskoðun um Útlendingastofnun sem lutu m.a. að þeirri þörf að auka skilvirkni, stytta málsmeðferðartíma og fara betur með það stóraukna fé sem farið hefur í málaflokkinn en sú skoðun er frá 2018. Frumvarpinu er síðan jafnframt ætlað að mæta athugasemdum sem gerðar hafa verið við innleiðingu og beitingu tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins nr. 2008/115/EB, um brottvísanir eða brottvísunartilskipunina hér á landi. Þá er nýjum reglugerðarheimildum bætt inn í lög um útlendinga svo innleiða megi með sem skilvirkustum hætti þær skuldbindingar sem hvíla á Íslandi á grundvelli Schengen-samstarfsins.

Eins og ég nefndi áðan hafa nokkrar breytingar verið gerðar á frumvarpinu frá því það var upphaflega lagt fram. Í fyrsta lagi hafa verið gerðar efnislegar breytingar til að bregðast við umsögn Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna sem barst ráðuneytinu. Í öðru lagi hefur verið talið mikilvægt að lagfæra og umorða nokkur ákvæði laga um útlendinga varðandi dvalarleyfi til að skýra málsmeðferð og framkvæmd þeirra. Á meðal þeirra álitaefna sem komið hafa upp og tekið er á í þessu frumvarpi eru atriði sem tengjast útgáfu dvalarleyfa vegna starfa sem krefjast sérfræðiþekkingar, vegna skorts á starfsfólki og vegna vistráðningar. Loks er lagðar til í frumvarpinu þær breytingar á lögum um atvinnuréttindi útlendinga að útlendingar sem veitt hefur verið dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða eða sérstakra tengsla við landið verði undanþegnir frá kröfu um tímabundið atvinnuleyfi hér á landi og geti starfað hér.

Virðulegi forseti. Ég mun nú gera nánari grein fyrir helstu efnisatriðum frumvarpsins. Þegar bersýnilega tilhæfulausum umsóknum frá umsækjendum frá öruggum upprunaríkjum fjölgaði mjög hratt hér á landi fyrir nokkrum árum var brugðist við og mælti þáverandi dómsmálaráðherra fyrir um forgangsmeðferð slíkra umsókna í reglugerð nr. 775/2017, um breytingar á reglugerð um útlendinga, nr. 540/2017. Var þar að finna skilgreiningu á hugtakinu bersýnilega tilhæfulaus umsókn og kveðið á um þá málsmeðferð sem slíkar umsóknir ættu að fá. Kærunefnd útlendingamála komst að þeirri niðurstöðu að tiltekin ákvæði reglugerðarinnar hefðu ekki fullnægjandi lagastoð. Því er brugðist við því og flutt að hluta til inn í lögin og er lagt til í frumvarpinu að nánar verði skilgreint í lögum hvenær umsókn skuli teljast bersýnilega tilhæfulaus og hvaða þýðingu það hefur að bera fram bersýnilega tilhæfulausa umsókn um alþjóðlega vernd hér á landi. Undanfarið hefur síðan einstaklingum sem þiggja þjónustu sem umsækjendur um alþjóðlega vernd fjölgað á nýjan leik og eru eins og áður sagði um 600 í þeirri stöðu að jafnaði og bregðast þarf við svo að stjórnsýslan geti afgreitt umsóknirnar innan ásættanlegs tíma svo umsækjendur þurfi ekki á þjónustu að halda á meðan umsóknin er til meðferðar lengur en nauðsyn krefur. Því er lagt til að ákvarðanir um synjun á efnislegri meðferð sæti sjálfkrafa kæru til kærunefndar útlendingamála og fyrirvarar um sérstakar ástæður og sérstök tengsl eigi ekki við um einstaklinga sem þegar eru komnir með vernd í öðru Evrópuríki, enda verndarkerfið fyrir þá sem ekki eru með vernd í öðrum ríkjum og sjálfkrafa kæran gerir þá ráð fyrir því að allir fái endurskoðun sinna mála sem ekki fá efnismeðferð frá Útlendingastofnun.

Í þriðja lagi eru síðan í frumvarpinu lagðar til breytingar sem snúa í fyrsta lagi að fjölskyldusameiningu flóttafólks sem kemur hingað til lands í boði stjórnvalda, eða kvótaflóttafólks, og í öðru lagi fjölskyldusameiningu flóttafólks sem hefur fengið vernd hér á landi í kjölfar umsóknar sinnar. Annars vegar er lagt til að skýrt verði kveðið á um í lögum um að veita skuli kvótaflóttafólki dvalarleyfi skv. 73. gr. útlendingalaga. Á þeim grundvelli munu kvótaflóttamenn almennt njóta sömu réttinda til fjölskyldusameiningar og aðrir útlendingar samkvæmt VIII. kafla laganna. Þess skal getið að Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna gætir oft að einingu fjölskyldunnar fyrir komu flóttamanna til Íslands, kvótaflóttamanna, en það þekkist þó í framkvæmd í einstökum málum að ekki séu endilega allir fjölskyldumeðlimir nefndir í skýrslum stofnunarinnar og til að koma til móts við þann hóp er í frumvarpinu lögð til reglugerðarheimild um útgáfu dvalarleyfa í sérstökum tilvikum fyrir aðstandendur kvótaflóttafólks. Hins vegar er lagt til að þeir einstaklingar sem koma hingað til lands á grundvelli fjölskyldusameiningar við einstakling sem hlotið hefur alþjóðlega vernd hér á landi njóti ekki sömu heimildar til frekari fjölskyldusameiningar en með þessari breytingu er lagt til að einungis einstaklingar sem hlotið hafa alþjóðlega vernd á Íslandi geti fengið sína nánustu aðstandendur til landsins á grundvelli fjölskyldusameiningar og til að koma til móts við þessa breytingu er ákvæðið síðan víkkað að því marki að það nái einnig til stjúpbarna þess sem hlaut upphaflega alþjóðlegu verndina og með þessum hætti er tryggt að einstaklingar sem ákvæðinu er ætlað að ná utan um haldi enn sama rétti og í öðru lagi er komið til móts við samsettar fjölskyldur og í þriðja lagi komið í veg fyrir mögulega misnotkun á kerfinu.

Í frumvarpinu er Útlendingastofnun síðan í fjórða lagi veitt heimild til að skerða eða fella niður þjónustu þegar framkvæmdarhæf ákvörðun liggur fyrir. Heimildin hefur áður verið í reglugerð en rétt þykir að færa hana í lögin sjálf. Með þessu er stofnuninni gert kleift að grípa til nauðsynlegra ráðstafana þegar þörf er á og breyta því þjónustustigi sem stendur fólki í þessari stöðu til boða enda eiga ekki sömu sjónarmið við um einstaklinga í þessari stöðu og þá sem bíða enn endanlegrar og framkvæmdarhæfrar niðurstöðu.

Þá er í fimmta lagi lagt til nýtt úrræði, endurtekin umsókn, sem kveður á um sérstaka málsmeðferð endurtekinna umsókna sem gerir umsækjendum um alþjóðlega vernd kleift að fá ákvarðanir í málum sínum endurskoðaðar á grundvelli nýrra gagna og/eða upplýsinga. Úrræðið kemur í stað hefðbundinnar endurupptöku samkvæmt stjórnsýslulögum og er sérstaklega sniðið að verndarkerfinu til að tryggja betur skilvirkni við afgreiðslu mála og skýra betur réttarstöðu einstaklinga í þessari stöðu. Hugtakið sækir fyrirmynd sína í tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins nr. 2013/32/ESB um lágmarkskröfur til málsmeðferðar við veitingu og afturköllun stöðu flóttafólks eða málsmeðferðartilskipunina.

Þá eru í sjötta lagi lagðar til nokkrar breytingar til að bregðast við athugasemdum í kjölfar úttektar á þátttöku Íslands í Schengen-samstarfinu sem fram fór hér á landi 2017 og snúa þær einkum að innleiðingu og beitingu Íslands á brottvísunartilskipuninni, svo sem um málsmeðferð brottvísunarmála, veitingu frests til sjálfviljugrar brottfarar, réttaráhrifum brottvísana, ákvörðunum um lengd endurkomubanna og niðurfellingu þeirra, heimildum lögreglu við eftirlit með för fólks úr landi og nauðsynlegum reglugerðarheimildum svo innleiða megi skuldbindingar Íslands á sviði Schengen-mála á sem skilvirkastan hátt.

Í sjöunda lagi er síðan í frumvarpinu lagt til að lokafrestur meðferðar mála, um það hvort taka eigi umsókn til efnismeðferðar hér á landi, miðist við þann tíma þegar máli er lokið á stjórnsýslustigi, þ.e. endanleg niðurstaða er hjá kærunefnd útlendingamála. Í framkvæmd hefur óljóst orðalag núgildandi ákvæðis um lokafrest leitt til þess að miðað sé við þann tíma þegar umsækjandi yfirgefur landið en lagt er til að ákvæðið taki mið af orðalagi sambærilegs ákvæðis um veitingu dvalarleyfis af mannúðarástæðum sem skýrara er í lögunum.

Í áttunda lagi var reglugerð um útlendinga breytt í febrúar 2020 til að stytta hámarksmálsmeðferðartíma stjórnvalda í efnismeðferðarmálum þegar börn eiga í hlut. Með frumvarpi þessu er lagt til að sú breyting verði lögfest þannig að heimilt verði að veita barni dvalarleyfi af mannúðarástæðum hafi það ekki fengið niðurstöðu í máli sínu á stjórnsýslustigi innan sextán mánaða í stað átján eins og miðað er við í núgildandi ákvæði.

Í níunda lagi eru síðan breytingar á framkvæmd laga um útlendinga um dvalarleyfi þar sem komið hefur í ljós að nokkur ákvæði þurfa skýrari málsmeðferð og framkvæmd. Við endurflutning frumvarpsins eru því lagðar til breytingar á ýmsum ákvæðum varðandi útgáfu dvalarleyfa. Þær eru m.a. þær að doktorsnemar mega vera staddir hér á landi þegar þeir sækja um dvalarleyfi í fyrsta skipti, að heimilt verði að endurnýja dvalarleyfi vegna vistráðningar, eða au pair eins og það er kallað, svo það geti verið allt að tveimur árum og að heimilt verði að veita útlendingi sem misst hefur starf sitt sem krefst sérfræðiþekkingar dvalarleyfi til þriggja mánaða til að hann geti leitað sér að öðru starfi á grundvelli sérfræðiþekkingar sinnar. Þetta er til bóta í dvalarleyfiskaflanum.

Síðan eru í tíunda lagi lagðar til, í samráði við félagsmálaráðuneytið, breytingar á lögum um atvinnuréttindi útlendinga, nr. 97/2002, varðandi útgáfu tímabundinna atvinnuleyfa vegna sérstakra ástæðna en í frumvarpinu er lagt til að útlendingar sem hefur verið veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða eða sérstakra tengsla við landið samkvæmt lögum um útlendinga verði undanþegnir frá kröfu um tímabundið atvinnuleyfi hér á landi. Talið er að aðstæður þessara útlendinga séu slíkar að óþarfi sé að kveða á um frekari skilyrði fyrir heimild þeirra til atvinnuþátttöku hér á landi. Þessi breyting mun jafnframt fækka málum hjá Vinnumálastofnun þar sem slík dvalarleyfi hafa um árabil legið að baki um helmingi þeirra tímabundnu atvinnuleyfa sem gefin eru á grundvelli laganna.

Hæstv. forseti. Ég hef nú gert grein fyrir aðalatriðum frumvarpsins en fyrir liggur að frá gildistöku laga um útlendinga hefur þeim verið breytt nokkrum sinnum og er þetta frumvarp liður í nauðsynlegri endurskoðun laganna eftir því hvernig framkvæmdin er og felur í sér aðeins efnismeiri lagabreytingar en gerðar hafa verið til þessa ásamt breytingum á lögum um atvinnuréttindi til hagsbóta fyrir atvinnuþátttöku útlendinga hér á landi sem og dvalarleyfi.

Að þessu sögðu legg ég til að frumvarpinu verði að lokinni þessari umræðu vísað til hv. allsherjar- og menntamálanefndar og 2. umr.

ÁSLAUG ARNA

1. sæti